Δημόσιες Επιχειρήσεις: βάρος ή στήριγμα για την οικονομία;



του Γιάννη Ευσταθόπουλου (από την Εποχή)


Οι δημόσιες επιχειρήσεις (ΔΕ) συνιστούν αναπόσπαστο τμήμα της πρόσφατης ευρωπαϊκής οικονομικής ιστορίας. Η εξέταση της ιστορικής τους διαδρομής παρέχει πολύτιμες πληροφορίες για τις συνθήκες ίδρυσης, ανάπτυξης και αμφισβήτησης του εν λόγω θεσμού, συμβάλλοντας σε μια καλύτερη αποτίμηση των προκλήσεων που ανακύπτουν σήμερα από το πρόγραμμα ιδιωτικοποιήσεων στην Ελλάδα.

Η οικονομική κρίση της δεκαετίας του ’30 διαδραμάτισε αδιαμφισβήτητα καθοριστικό ρόλο ως προς την ηθική νομιμοποίηση του κράτους στον επιχειρηματικό τομέα της οικονομίας. Η μεγάλη ύφεση συνοδεύθηκε από ένα κλίμα απαξίωσης της ιδιωτικής επιχείρησης και της δυνατότητας ρύθμισης των δραστηριοτήτων της προς όφελος του γενικού συμφέροντος. Στο πλαίσιο αυτό, ευρύτεροι ιδεολογικοί και πολιτικοί παράγοντες συμμετείχαν στον καθορισμό της αποστολής των ΔΕ, με στόχο τη σταδιακή μετάβαση από την παραδοσιακή αντίληψη του κράτους ισχύος και εξουσίας σε ένα κράτος στην υπηρεσία του πολίτη, με ενεργητικό ρόλο όσον αφορά την οικονομική ανάπτυξη και την κοινωνική πρόοδο.

Το συνδικαλιστικό κίνημα, τα κόμματα της Αριστεράς και, σε γενικότερες γραμμές, το σύνολο των οικονομικών και κοινωνικών δυνάμεων εξήλθαν από τον Β΄ Παγκόσμιο Πόλεμο με μια ανανεωμένη οπτική της οικονομικής πολιτικής, στο πλαίσιο της οποίας η οικονομία υποτάσσεται στο κοινωνικό όραμα και ο δημόσιος τομέας εξελίσσεται σε εργαστήριο της κοινωνικής αλλαγής, προωθώντας νέες μορφές διαχείρισης και ανταμοιβής των εργαζομένων, καθώς και συνθήκες εργασίας υψηλού επιπέδου. Η διεθνώς αναγνωρισμένη αποτελεσματικότητα, για παράδειγμα, της γαλλικής δημόσιας επιχείρησης ηλεκτρισμού (EDF) στηρίχτηκε σε μια ιδιαίτερη κοινωνική συναίνεση μεταξύ της διεύθυνσης και των εργαζομένων της επιχείρησης. Η συναίνεση αυτή θεμελιώθηκε σε αξίες και στόχους ευρύτερα αποδεκτούς από τα συμβαλλόμενα μέρη, όπως η εμπιστοσύνη στην επιστήμη, ο ορθολογισμός, η συμβολή της ηλεκτρικής ενέργειας στην οικονομική και την κοινωνική πρόοδο, η εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος και η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας (public service).

Οι εν λόγω παράγοντες συνέβαλαν αποφασιστικά στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της EDF απέναντι στις σημαντικές προκλήσεις που αντιμετώπισε, όπως η ανοικοδόμηση της μεταπολεμικής περιόδου, η δημιουργία του εθνικού υδροηλεκτρικού συστήματος και η υλοποίηση του προγράμματος ανάπτυξης πυρηνικής ενέργειας. Το συνδικαλιστικό παρατηρητήριο «Ηλεκτρική Ενέργεια & Κοινωνίες» ή, πιο πρόσφατα, η συστηματική ενασχόληση της συνδικαλιστικής οργάνωσης CGT με την καταπολέμηση της ενεργειακής φτώχειας1 συνιστούν ενδεικτικά παραδείγματα της ιδιαίτερης αυτής εργασιακής κουλτούρας.


Η ίδρυση ΔΕ δρομολογήθηκε εντούτοις και για αμιγώς οικονομικούς, αναπτυξιακούς και γεωπολιτικούς λόγους. Στην Ιταλία, για παράδειγμα, η ίδρυση ΔΕ εξυπηρέτησε την ενοποίηση του ανεπτυγμένου Βορρά με τον Νότο μέσω της καθολικής πρόσβασης του πληθυσμού σε βασικές υποδομές και υπηρεσίες, όπως η τηλεφωνία, το ηλεκτρικό ρεύμα, οι οδικές υποδομές. Στην Ελλάδα, οι έντονα καταχρηστικές πρακτικές των πολυεθνικών και του εγχώριου εφοπλιστικού κεφαλαίου στον κλάδο διύλισης έθεσαν τις βάσεις για την ίδρυση των ΕΛΔΑ/ΕΛΠΕ. Στον πετρελαϊκό πάντα τομέα, η ίδρυση εθνικών πετρελαϊκών επιχειρήσεων στην Ιταλία, τη Γαλλία και την Ισπανία δρομολογήθηκε σε απάντηση, μεταξύ άλλων, στη σχεδόν καθολική εξάρτηση των ευρωπαϊκών οικονομιών από τις αγγλοσαξονικές πολυεθνικές του πετρελαίου, που έγινε ιδιαίτερα αισθητή κατά την πετρελαϊκή κρίση του ‘70.

Ο αναπτυξιακός ρόλος των δημόσιων επιχειρήσεων

Η αδυναμία του ιδιωτικού τομέα να προωθήσει τις απαιτούμενες επενδύσεις για την κάλυψη κρίσιμων συλλογικών και αναπτυξιακών αναγκών συνιστά εντούτοις μια ιδιαίτερα διαδεδομένη αιτία για την ανάληψη επιχειρηματικής δράσης από τον δημόσιο τομέα. Η ίδρυση επιχειρήσεων όπως η ΔΕΗ (1950) και η ΕΥΔΑΠ (1980) είναι επακόλουθο της αναποτελεσματικότητας ξένων και εγχώριων εταιρειών όπως η POWER & TRACTION (ηλεκτρική ενέργεια) και η ULEN. Η περίπτωση της ΔΕΗ συνδέεται με την αντίστοιχη ευρωπαϊκή εμπειρία.

Η πρόοδος που σημειώθηκε στον ηλεκτροπαραγωγικό τομέα από τις πρώτες δεκαετίες του 20ού αιώνα έθεσε τις βάσεις για την ενοποίηση και τον εξορθολογισμό του κατακερματισμένου μέχρι τότε ηλεκτρικού συστήματος. Η κάμψη των αντιστάσεων ενάντια στην κατάργηση των μικρών τοπικών επιχειρήσεων επιτεύχθηκε σε ορισμένες περιπτώσεις μέσω της δημιουργίας εθνικών δημόσιων επιχειρήσεων όπως η Vattenfall στη Σουηδία, το Central Electricity Board στο Ηνωμένο Βασίλειο και η Elektriciteit-Viert στη Νορβηγία.

Οι δημόσιες επιχειρήσεις αξιοποιήθηκαν επίσης ως εργαλεία για την αναδιάρθρωση του παραγωγικού συστήματος, με στόχο την ανάπτυξη παραγωγικών συνεργιών με άλλους κλάδους, τη δημιουργία «εθνικών πρωταθλητών» και τη στήριξη της έρευνας και ανάπτυξης. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η Εθνική Υπηρεσία Σιδηροδρομικών Γραμμών της Γαλλίας (SNCF) με την ανάπτυξη του Τρένου Υψηλής Ταχύτητας (TGV).

Η αμφισβήτηση των δημόσιων επιχειρήσεων

Οι ιδιωτικοποιήσεις στο Ηνωμένο Βασίλειο την περίοδο 1979-1997 αποτέλεσαν την πρώτη συστηματική απόπειρα με στόχο τη δραστική και μη αναστρέψιμη συρρίκνωση του δημόσιου τομέα στις χώρες του ΟΟΣΑ. Στη δεκαετία του ’90, οι πολιτικές αυτές γενικεύτηκαν στο σύνολο των ευρωπαϊκών χωρών. Το φαινόμενο αυτό αποδίδεται στην αλληλεπίδραση τριών θεμελιωδών παραγόντων: (α) στη δημιουργία της Ενιαίας Αγοράς με την «απελευθέρωση» των τηλεπικοινωνιών, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών, (β) στη δημοσιονομική πειθαρχία που επέβαλαν οι κυβερνήσεις προκειμένου να εκπληρώσουν τους στόχους δημοσιονομικής σύγκλισης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, (γ) στην ανάληψη της διακυβέρνησης από κυβερνήσεις με αμιγώς νεοφιλελεύθερο ή μεικτό (κοινωνικοφιλελεύθερο) χαρακτήρα. Πρόσθετοι παράγοντες ενέτειναν την πολιτική των ιδιωτικοποιήσεων:

• Πρώτον, ραγδαίες τεχνολογικές έθεσαν υπό αμφισβήτηση τη μονοπωλιακή οργάνωση ως αποδοτικότερη μορφή οργάνωσης σε τομείς όπως οι τηλεπικοινωνίες. Οι εξελίξεις αυτές -σε συνδυασμό με την ανάδυση νέων πρακτικών για τον έλεγχο των ιδιωτικών επιχειρήσεων σε μονοπωλιακές ή ολιγοπωλιακές δραστηριότητες- επιτάχυναν την υποχώρηση της ιστορικά κληρονομημένης καχυποψίας έναντι του ιδιωτικού τομέα. Στο πλαίσιο αυτό, ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο διαδραμάτισε και η εντεινόμενη ιδεολογική ηγεμονία των νεοφιλελεύθερων απόψεων σχετικά με τα οφέλη και τα πλεονεκτήματα του ανταγωνισμού, σε συνδυασμό με την επικράτηση ατομιστικών κοινωνικών προτύπων και την αυξανόμενη ζήτηση για εξατομικευμένες υπηρεσίες εκ μέρους των πολιτών.

• Δεύτερον, η αναποτελεσματικότητα ορισμένων δημόσιων επιχειρήσεων, η εξάπλωση της γραφειοκρατίας και η ανεπάρκεια των ελεγκτικών μηχανισμών του κράτους οδήγησαν στην αυξανόμενη κοινωνική αποδοχή επιχειρημάτων περί «κρατισμού» και «αποτυχιών του κράτους». Οι δημόσιες επιχειρήσεις και ο δημόσιος τομέας συνολικότερα κατηγορήθηκαν για έλλειψη διαβούλευσης, περιφρόνηση των ποικιλόμορφων και μεταβαλλόμενων προσδοκιών των πολιτών, καθώς και για απουσία κάθε έννοιας λογοδοσίας ενώπιον του κοινωνικού συνόλου. Σε κοινωνικό επίπεδο, η αναποτελεσματικότητα των δημόσιων επιχειρήσεων τροφοδότησε ένα κλίμα αντιπαλότητας μεταξύ δημόσιων επιχειρήσεων και πολιτών, θέτοντας τις βάσεις για υπεραπλουστεύσεις, γενικεύσεις και υπερβολές για το θεσμό και τους εργαζομένους του.

• Τέλος, καθοριστικός παράγοντας υπέρ των ιδιωτικοποιήσεων υπήρξε η διεκδίκηση των προσόδων των κρατικών μονοπωλίων από πολυεθνικές επιχειρήσεις και χρηματιστικούς οργανισμούς. Το διεθνές χρηματιστικό κεφάλαιο ενέτεινε τις πιέσεις για την εισχώρησή του σε δραστηριότητες που δεν υπόκεινται στον ανταγωνισμό. Από τη συγκεκριμένη άποψη, όσο πιο ολιγοπωλιακή ήταν η δομή των αγορών, τόσο πιο ελκυστικές θεωρούνταν αυτές για τους υποψήφιους επενδυτές. Οι ιδιωτικοποιήσεις χρησιμοποιήθηκαν έτσι ως νέο πεδίο κερδοφορίας σε ένα περιβάλλον χαμηλής ανάπτυξης για τον εξαιρετικά μεγάλο όγκο χρηματιστικών κεφαλαίων που συσσωρεύτηκαν από τις αρχές της δεκαετίας του ’80.

Οι δημόσιες επιχειρήσεις στην κρίση

Οι ΔΕ συνιστούν σήμερα ένα πεδίο αντιπαράθεσης μεταξύ της διεθνούς επιχειρηματικής ελίτ (και των εκπροσώπων της) και των κοινωνικών κινημάτων.
Από τη μία, η πτώση των χρηματιστηριακών αξιών συνιστά σήμερα ισχυρό κίνητρο για το διεθνές χρηματιστικό κεφάλαιο, με ορατό τον κίνδυνο η νέα γενιά ιδιωτικοποιήσεων να προκαλέσει ακόμη ισχυρότερη συγκέντρωση κεφαλαίου σε δραστηριότητες δημοσίου συμφέροντος. Στο πλαίσιο αυτό, χαρακτηριστική είναι η ενίσχυση της παρουσίας του επενδυτικού fund Silchester International Investors στο μετοχικό κεφάλαιο της ΔΕΗ, που αυξήθηκε από 5% το 2010 σε περίπου 14% τον Δεκέμβριο του 20112.

Από την άλλη, τα κοινωνικά κινήματα και οι τοπικές κοινωνίες επαναφέρουν σήμερα τις ΔΕ και τα δημόσια αγαθά στο επίκεντρο των διεκδικήσεών τους για οικονομική δημοκρατία και κοινωνική δικαιοσύνη. Το (νικηφόρο) εθνικό δημοψήφισμα ενάντια στην ιδιωτικοποίηση του νερού στην Ιταλία (Ιούνιος 2011), η επαναφορά υπό δημόσιο/δημοτικό έλεγχο οργανισμών ύδρευσης (Γαλλία) και ενέργειας (Γερμανία), καθώς και η ίδρυση αξιόλογων ενεργειακών συνεταιρισμών (π.χ. Βέλγιο), συνιστούν ενθαρρυντικά παραδείγματα σε αυτή την κατεύθυνση, τα οποία συγχρόνως επιδιώκουν:

• την αναστολή της εκχώρησης σε υπερεθνικά ιδιωτικά ολιγοπώλια αγαθών μείζονος σημασίας για τις συνθήκες διαβίωσης, την εδαφική συνοχή και την ισότιμη συμμετοχή των πολιτών στα οικονομικά, κοινωνικά, πολιτισμικά και δημοκρατικά δρώμενα (ενέργεια, νερό, τηλεπικοινωνίες, μέσα μαζικής μεταφοράς)

• την καταπολέμηση έκδηλων προγενέστερων παθογενειών του δημοσίου τομέα με την εδραίωση μηχανισμών που διασφαλίζουν τη διαφάνεια, την αξιοκρατία, τη λογοδοσία ενώπιον των χρηστών και, κυρίως, τη μεγαλύτερη συμμετοχή των εργαζομένων, των κοινωνικών κινημάτων και των πολιτών στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων και τον μακροπρόθεσμο σχεδιασμό

• την ανανέωση της αποστολής δημοσίου συμφέροντος αυτών των οργανισμών με άξονα την ενίσχυση της μακροπρόθεσμης επενδυτικής πολιτικής για την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής, τη μετάβαση προς ένα νέο αειφόρο ενεργειακό υπόδειγμα, την εφαρμογή καινοτομικών μέτρων ικανών να συμφιλιώσουν την περιβαλλοντική διάσταση (εξοικονόμηση ενέργειας και νερού, ΑΠΕ) με την κοινωνική (απρόσκοπτη πρόσβαση του πληθυσμού στα εν λόγω αγαθά), καθώς και τη χρηματοδότηση μη κερδοσκοπικών δραστηριοτήτων σε αναπτυσσόμενες χώρες με άξονα την έννοια του «Παγκόσμιου Δικαιώματος στο Νερό».

Σημειώσεις

1.  Frachon, O., Vakaloulis, M. (2002) Le Droit àl’énergie, Edition Syllepse.
2. «Με 14% στη ΔΕΗ και 5% στον ΟΠΑΠ η επενδυτική εταιρεία Silchester», “Καθημερινή“, 5/5/2012.